Rivista Informatica e diritto – Open Data e riuso dei dati pubblici

Informatica e diritto – Fascicolo No. 1-2-2011 – Open data e riuso dei dati pubblici, a cura di Daniela Tiscornia

Presentazione

“A piece of content or data is open if anyone is free to use, reuse, and redistribute it — subject only, at most, to the requirement to attribute and share-alike”(1).

Questa è la definizione ufficiale di Open Data, da cui si comprende che si può parlare di dati aperti sotto due profili: quello tecnico (accessibilità, fruibilità) e quello giuridico (legittimità del riuso). Dedicare un numero speciale a questo tema sembra perciò particolarmente appropriato per questa Rivista, che ospita con uguale interesse i due filoni scientifici – informatica giuridica e diritto dell’informatica – evocati dal suo nome.

Iniziando dagli aspetti tecnici, torneranno utili ai lettori che hanno minore familiarità con il gergo informatico alcune chiarificazioni terminologiche. Nel mondo delle tecnologie dell’informazione c’è spesso la tendenza a utilizzare termini del linguaggio comune con significati totalmente nuovi: è il caso della terminologia coniata intorno al tema degli Open Data. In senso stretto l’espressione “dati aperti” fa riferimento ai formati con cui i contenuti digitali – testi, pagine web, dati numerici, mappe, video ecc. – vengono messi a disposizione (“pubblicati” o “esposti”) su Internet, formati che rendono possibile a chiunque scaricare e riusare grandi masse di dati. I dati grezzi (row data) pubblicati in formato aperto sono pronti per essere “consumati” da chiunque voglia costruire nuove applicazioni e creare nuovi servizi. Il formato aperto consente di “identificare” i dati, di vederli cioè come elementi di conoscenza autonomi, tali che sia i fruitori della rete che i programmi software possano riconoscerli, processarli e creare collegamenti. Attraverso i legami concettuali (linked data) generati automaticamente e integrati dagli utenti, ampie reti di nuova conoscenza vengono prodotte e incrementalmente aggiornate.

Accanto al profilo tecnico, motore di nuovi indirizzi di ricerca e di crescenti sviluppi applicativi, il tema degli Open Data potrebbe essere visto, in senso lato, come un movimento, una “filosofia” tesa a promuovere nuove visioni dei contenuti digitali e nuove policies di accesso e uso dell’informazione. Le iniziative legate agli Open Data vanno infatti ad inserirsi in un contesto che è stato fortemente innovato grazie a una serie di fenomeni concorrenti: le regole comunitarie tese ad incrementare lo sfruttamento economico dei dati pubblici, le politiche di accesso libero, le iniziative pubbliche e private per la creazione di contenuti digitali (basti pensare ad Europeana (2), immenso contenitore digitale della cultura europea), la crescente rilevanza delle reti sociali e infine il valore politico ed economico dei contenuti prodotti dagli utenti (user generated content). Le innovazioni tecnologiche vanno perciò di pari passo, o piuttosto inducono nuovi orientamenti in tema di politiche dell’informazione digitale, richiedono nuovi strumenti normativi  e promuovono nuove forme di partecipazione sociale.

È un fenomeno complesso che coinvolge svariati attori: i governi, come principali produttori di dati di alto valore economico, le imprese, per cui nascono nuove occasioni di business ed i cittadini, legittimi mandatari e titolari dei dati pubblici, che vengono sollecitati ad un coinvolgimento più stretto nella gestione e nel controllo dell’amministrazione pubblica. È un processo di innovazione che tocca aspetti tecnologici, giuridici, organizzativi e sociali, cambiando i ruoli degli attori: i governi, non più soli responsabili della fornitura di servizi informativi, rimangono comunque gli unici garanti della qualità dei dati grezzi che distribuiscono; i privati possono proporsi, oltre che come operatori economici a cui è demandata la creazione di valore aggiunto, anche come i nuovi referenti della trasparenza delle Pubbliche Amministrazioni e dei meccanismi di Open Government.

Quali sono i concetti chiave per spiegare la filosofia dell’apertura dei dati? Concettualmente, tutti i temi legati all’Open Data ruotano intorno al principio dell’interoperabilità, vale a dire la capacità di sistemi e organizzazioni diverse di lavorare insieme – di interoperare appunto – a livello strutturale (raccolte di dati che possono essere confrontate, integrate, composte e specializzate), ma anche organizzativo, attraverso l’adesione a protocolli condivisi; l’interoperabilità non opera solo sull’uniformazione dei formati ma anche sulla armonizzazione dei vincoli di riuso e della tutela dei diritti. Ciò che risulta soprattutto evidente in questa fase di transizione è che una trasformazione così profonda del rapporto fra detentori, utilizzatori e destinatari dell’informazione digitale richieda non tanto la soluzione di questioni tecniche, quanto la definizione di politiche condivise.

L’obiettivo di questo volume è offrire una visione d’insieme la più esaustiva possibile, fornendo ai lettori una panoramica sulle potenzialità e criticità degli Open Data; i contenuti sono organizzati intorno agli aspetti più discussi nella comunità degli addetti ai lavori: i problemi, le soluzioni, i risultati.

Poiché l’espressione principale del quadro politico è il contesto delle regole, il tema delle barriere giuridiche è in primo piano. Gli ostacoli creati dai vincoli normativi, come rileva lo studio promosso dalla Commissione europea in vista di una revisione della Direttiva 98/2003/CE sul riuso dei Dati Pubblici (3), agiscono come deterrenti sia per i fornitori di dati pubblici sia per i potenziali riutilizzatori, che si trovano ad operare in un quadro di regole non chiare, non uniformi, non strutturate. Le barriere giuridiche si ergono principalmente a difesa dei due diritti fondamentali che, nell’era digitale, sono minacciati dall’accesso e dal riuso libero delle informazioni, vale a dire la protezione dei dati personali e i diritti legati alla proprietà intellettuale.

La tutela della privacy nell’era digitale è un punto critico che è stato a volte sottovalutato, a volte addirittura ignorato; lo è a maggior ragione quando il detentore dei dati personali è un ente pubblico e lo è a prescindere dal formato con cui i dati vengono forniti. È perciò evidente come gli aspetti legati alla privacy entrino a maggior ragione in gioco quando si tratti di informazioni rese pubbliche in formati aperti, che, per definizione, sono destinati ad essere machine readable and processable e quindi rischiano di innescare effetti lesivi, non voluti, non previsti e incontrollabili. È dunque necessario trovare un nuovo criterio di bilanciamento fra il diritto alla privacy e la libertà di informazione?

Della relazione fra diritto alla privacy e libertà di riuso parlano Mauro Alovisio (Criticità privacy nel riuso dei dati pubblici) con specifico riferimento ai dati resi pubblici dalle Università ed Eleonora Bassi (PSI, protezione dei dati personali, anonimizzazione), che approfondisce il profilo dell’anonimizzazione dei dati con riferimenti al quadro normativo e giurisprudenziale italiano. Una panoramica del contesto normativo europeo e nazionale in una prospettiva comparatistica è presentato da Rossana Pennazio e Piercarlo Rossi (Open Data e tutela della riservatezza tra uniformazione europea e approcci nazionali). Sempre sul tema della protezione dei dati, l’articolo di Bart van der Sloot (Public Sector Information & Data Protection: A Plea for Personal Privacy Settings for the Re-use of PSI) introduce una proposta innovativa, che potrebbe consentire il superamento dei vincoli di tutela lasciando al titolare dei dati l’autodeterminazione del livello di protezione.

Sul fronte del diritto d’autore, Cristiana Sappa (Diritti di proprietà intellettuale e dati pubblici nell’ordinamento italiano) offre una disamina esaustiva del contesto normativo italiano, con particolare attenzione alle clausole contrattuali sul copyright, rivisitate in relazione alle regole del riuso. L’articolo di Angelo Maria Rovati (Prime note su proprietà intellettuale e riutilizzo dei dati pubblici), analizza l’impatto delle nuove norme sulla regolamentazione nazionale, non solo in tema di protezione della proprietà intellettuale ma anche in relazione alle norme generali sui contratti. Sempre al tema della proprietà intellettuale, ma con particolare riferimento al diritto sui generis che opera sulle banche dati, è dedicato l’articolo di Simone Aliprandi (Open Licensing e banche dati).

Il mondo digitale ha in realtà già prodotto soluzioni mature per la gestione dei diritti di proprietà intellettuale, la cui applicazione, in linea con i principi di autogoverno propri di Internet, si basa sulla condivisione/accettazione di regole standard (4). Al quesito se si rendano necessarie regole specifiche per i dati del settore pubblico risponde Donatella Solda-Kutzmann (Public Sector Information Commons), analizzando le licenze Creative Commons alla luce delle peculiarità dei dati pubblici.

Il tema delle licenze coinvolge, oltre alle questioni legate ai diritti di proprietà intellettuale, altri aspetti relativi alle regole che governano il riuso. Il panorama internazionale in tema di licensing è frammentato e disomogeneo, legato alle tipologie dei data sets e, in alcune realtà nazionali, talvolta in violazione del dettato normativo europeo. In preparazione di interventi comunitari che potrebbero portare alla definizione di licenze d’uso a valenza pan-europea, la Commissione ha delegato ad una rete europea di esperti (5) , facente capo al gruppo guidato da Marco Ricolfi presso l’Università di Torino, la ricognizione dello stato dell’arte e l’analisi dei punti critici. Alcuni dei risultati sono descritti in tre contributi relativi ai principi di tariffazione (The “Principles Governing Charging” for Re-use of Public Sector Information), alle caratteristiche tecniche e giuridiche delle licenze (The “Licensing” of Public Sector Information), alla definizione del concetto di “impresa pubblica” ai fini del riuso (The Exclusion of “Public Undertakings” from the Re-use of Public Sector Information Regime).

Il secondo gruppo di articoli è dedicato a Open Government: una certa confusione terminologica porta spesso a considerare sinonime le espressioni Open Government Data, Open Government, Open Data, confondendo le attività – il government – con i prodotti dell’attività amministrativa pubblica (i dati); d’altra parte, la classe degli Open Data non si esaurisce con i dati pubblici, in quanto altre categorie di dati, ad esempio buona parte dei dati scientifici, possono essere forniti in formato aperto. La stessa espressione Open Government non è una creazione recente, essendo legata alla nascita dei programmi di governo elettronico e spesso abbinata a “trasparenza”. L’idea di un’amministrazione trasparente che consenta un controllo continuo del proprio operato mediante l’uso delle nuove tecnologie, così come prospettata dalla dottrina dell’Open Government, rappresenta infatti una nozione già da anni consolidata nel nostro patrimonio istituzionale; spesso tuttavia nella pratica degli ultimi anni, il governo elettronico si identifica con la razionalizzazione delle procedure e dei servizi piuttosto che con il controllo e la partecipazione democratica; al tempo stesso lo Stato, in tutte le sue componenti locali e centrali, sembra ancora comportarsi più da “proprietario” piuttosto che da “gestore” dei dati pubblici.

Rispetto a ciò, ci si può chiedere se il paradigma tecnologico degli Open Data e dei Linked Open Data possa aprire una nuova era di Open Government proprio alla luce del concetto di trasparenza: questo è il tema affrontato da Flavia Marzano (La trasparenza nella Pubblica Amministrazione passa dall’Open Data o l’Open Data passa dalla trasparenza?). Benedetto Ponti (Open Data and Transparency: A Paradigm Shift) vede nell’avvento del sistema di dati aperti l’occasione per la nascita di nuovi profili di trasparenza non pianificata, prodotta da operatori commerciali e complementare a quella erogata dai pubblici poteri.

L’articolo di Fernanda Faini (Dati, siti e servizi in rete delle pubbliche amministrazioni: l’evoluzione nel segno della trasparenza del decreto legislativo n. 235 del 2010) conduce un’analisi puntuale delle recenti innovazioni legislative al dettato del “Codice dell’amministrazione digitale”, con particolare riferimento agli aspetti dell’accesso, dei siti e dell’organizzazione dei servizi pubblici; lo studio di Maria Concetta De Vivo, Alberto Polzonetti e Pietro Tapanelli (Open Data, Business Intelligence e Governance nella Pubblica Amministrazione) è dedicato alla ricognizione del panorama italiano in materia di apertura dei dati, alla luce dei principi di accessibilità, affidabilità e qualità dei servizi.

La terza parte del volume allarga la panoramica al di là del contesto europeo, fornendo alcune viste delle realtà emergenti in America Latina (Yarina Amoroso, Open Data. Breve referencia a las realidades y perspectivas en Latinoamérica) e nel continente africano (Ginevra Peruginelli e Mariya Badeva Bright, Open Model as Instruments of an Effective Knowledge Ecology: Some Reflections with a Focus on the African Environment). Gli altri due contributi, relativi a paesi già da tempo coinvolti nelle politiche di Open Data, offrono spunti di discussione ed elementi di valutazione di esperienze ben avviate. L’articolo di Graham Greenleaf e Catherine Bond (Re-use Rights and Australia’s Unfinished PSI Revolution) commenta il nuovo regime di gestione dei diritti di proprietà intellettuali in Australia, all’interno di un contesto normativo di tradizione britannica ancora legato al diritto della Corona sui dati pubblici. L’articolo di Valerio Lubello, (L’Open Government negli Stati Uniti d’America tra il Freedom of Information Act e il bazar) affronta il tema del bilanciamento fra libertà di espressione e gestione incontrollata dei dati all’interno della realtà giuridica statunitense.

L’ultimo gruppo di contributi ha un taglio decisamente più tecnico. Come si realizza in pratica l’apertura e la pubblicazione dei dati? Quali sono i vantaggi, quali le applicazioni, i prodotti che ne possono scaturire? L’obiettivo di questo volume non è dare informazioni dettagliate e approfondite sulla parte tecnica, ma crediamo che uno sguardo su alcune realizzazioni pratiche possa essere di interesse anche per chi non ha background o interessi tecnologici. La Regione Piemonte è stata la capofila delle regioni italiane ad aprire un sito dedicato a Open Data (6), descritto nel contributo di Anna Cavallo, Claudia Secco, Giuliana Bonello, Saverino Reale e Vittorio Di Tomaso (A Platform for the Reuse of Public Data in Piedmont). Sempre in riferimento all’iniziativa piemontese l’articolo di Giuseppe Rizzo, Federico Morando e Juan Carlos De Martin (Open Data: la piattaforma di dati aperti per il Linked Data) introduce il tema dei Linked Data, spiegando gli strumenti e i meccanismi attraverso cui è possibile generare legami concettuali fra i dati aperti per formare una rete di connessioni e scoprire nuova conoscenza.

Allo stato attuale, quando nel panorama internazionale le barriere tecniche da superare sono ancora tante (cataloghi dei dati disponibili, disponibilità dei dati, libertà di accesso, strutture standard, condivisione e collaborazione…), il traguardo più vicino sembra essere la disponibilità di dati grezzi in formato aperto (“raw data now”), mentre la realizzazione di Linked Data a livello globale sembra un obiettivo troppo ambizioso, in quanto condizionato da ostacoli tecnici, soprattutto legati al trattamento degli aspetti semantici. Nondimeno negli obiettivi dell’Agenda Digitale Europea 2020 la prospettiva di grandi masse di dati federati e universalmente interconnessi non è irrealistica ed esperienze locali e circoscritte possono fornire ottimi banchi di prova. In questo contesto va collocata l’ipotesi di una rete di dati giuridici interconnessi a livello europeo, formulata da Tommaso Agnoloni (Linked Open Data nel dominio giuridico), che potrebbe recuperare e unificare molte delle iniziative e dei risultati già raggiunti dalla comunità internazionale di Intelligenza Artificiale e Diritto. Nella stessa prospettiva è il progetto, guidato da Aldo Gangemi, che applica il paradigma dei Linked Data ai dati sulla ricerca italiana pubblicati dal Consiglio Nazionale delle Ricerche (Aldo Gangemi, Enrico Daga, Alberto Salvati, Gianluca Troiani e Claudio Baldassarre, Linked Open Data for the Italian PA: the CNR Experience). Le applicazioni da costruirsi sui dati aperti possono anche essere semplici, ma possono contribuire a testarne le potenzialità e proporre nuovi servizi informativi ai cittadini, come nel caso di studio proposto da Corrado Druetta e Stefano Leucci (Open Pedestrian Maps: un “riutilizzo ecologico”) sulle informazioni relative all’inquinamento delle strade cittadine. Infine alcune considerazioni sulle prospettive di riuso dei dati sul patrimonio artistico sono oggetto dell’articolo di Sergio Margarita (Riuso dei dati pubblici sul patrimonio artistico e monumentale per la promozione culturale).

Il volume si chiude con un’Appendice in cui Maria-Teresa Sagri presenta una panoramica sul Seminario che l’Istituto di Teoria e Tecniche per l’Informazione Giuridica ha dedicato al tema degli Open Data nel contesto italiano, chiamando i protagonisti più attivi nell’ambito nazionale a fare il punto della situazione. Il Seminario, svoltosi il 13 giugno di quest’anno, ha visto una partecipazione molto variegata e ha suscitato un notevole interesse.

Inoltre, per facilitare la lettura, abbiamo ritenuto utile aggiungere, sempre in Appendice, gli abstract in inglese degli articoli in italiano e i riassunti in italiano di quelli in inglese; infatti, seguendo la tradizione editoriale della Rivista, gli articoli sono pubblicati nella lingua originale scelta dagli autori. Unica eccezione è rappresentata dall’articolo di Yarina Amoroso, pubblicato in lingua spagnola, di cui vengono forniti sia l’abstract in italiano che quello in inglese.

In conclusione, un doveroso ringraziamento va rivolto agli autori, che hanno rispettato termini molto ravvicinati per la consegna dei testi, ai colleghi dell’Istituto che hanno collaborato alle fasi di valutazione e selezione dei contributi e, soprattutto, al prezioso staff editoriale della Rivista “Informatica e Diritto”. È solo grazie alla professionalità e alla disponibilità di Simona Binazzi e di Giuseppina Sabato se questo numero così corposo è potuto uscire in tempi strettissimi e nonostante la pausa estiva.

Daniela Tiscornia
Dirigente di Ricerca Ittig-Cnr

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(1) http://www.opendefinition.org
(2) http://www.europeana.eu/
(3) http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/actions_eu/policy_actions/
mepsir/index_en.htm
(4) http://www.creativecommons.it/
(5) http://www.lapsi-project.eu/
(6) http://www.dati.piemonte.it/

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Indice del fascicolo n. 1-2,  Open Data e riuso dei dati pubblici

• Presentazione di Daniela Tiscornia

Il quadro giuridico

• Simone Aliprandi, Open licensing e banche dati
• Mauro Alovisio, Criticità Privacy nel riuso dei dati pubblici
• Eleonora Bassi, PSI, protezione dei dati personali, anonimizzazione
• Rossana Pennazio, Piercarlo Rossi, Open Data e tutela della riservatezza tra uniformazione europea e approcci nazionali
• Marco Ricolfi, Josef Drexl, Mireille van Eechoud, Katleen Janssen, Maria Teresa Maggiolino, Federico Morando, Cristiana Sappa, Paul Torremans, Paul Uhlir, Raimonto Iemma, Marc de Vries, The “Principles Governing Charging” for Re-use of Public Sector Information
• Marco Ricolfi, Mireille van Eechoud, Federico Morando, Prodromos Tziavos, Luis Ferrao, The “Licensing” of Public Sector Information
• Marco Ricolfi, Josef Drexl, Mireille van Eechoud, Manuel Salmeron, Cristiana Sappa, Prodromos Txiavos Julian Valero, Francesca Pavoni, Paolo Patrito, The  Exclusion of “Public Undertakings” from the Re-use of Public Sector Information Regime
• Angelo Maria Rovati, Prime note su proprietà intellettuale e riutilizzo dei dati pubblici
• Cristiana Sappa, Diritti di proprietà intellettuale e dati pubblici nell’ordinamento italiano
• Donatella Solda-Kutzmann, Public Sector Information Commons
• Bart van der Sloot, Public Sector Information & Data Protection: A Plea for Personal Privacy Settings for the Re-use of PSI

Un nuovo concetto di Open Government

• Maria Concetta De Vivo, Alberto Polzonetti, Pietro Tapanelli, Open Data, Business Intelligence e Governance nella Pubblica Amministrazione
• Fernanda Faini, Dati, siti e servizi in rete delle pubbliche amministrazioni: l’evoluzione nel segno della trasparenza del decreto legislativo n. 235 del 2010
• Flavia Marzano, La trasparenza nella Pubblica Amministrazione passa dall’Open Data o l’Open Data passa dalla trasparenza?
• Benedetto Ponti, Open Data and Transparency: A Paradigm Shift

Il panorama internazionale e le buone pratiche

• Yarina Amoroso, Open Data. Breve referencia a las realidades y perspectivas en Latinoamérica
• Graham Greenleaf, Catherine Bond, Re-use Rights and Australia’s Unfinished PSI Revolution
• Valerio Lubello, L’Open Government negli Stati Uniti d’America tra il Freedom of Information Act e il bazar
• Ginevra Peruginelli, Mariya Badeva Bright, Open Model as Instruments of an Effective Knowledge Ecology: Some Reflections with a Focus on the African Environment

I linguaggi, gli strumenti e le applicazioni

• Tommaso Agnoloni, Linked Open Data nel dominio giuridico
• Anna Cavallo, Claudia Secco, Giuliana Bonello Saverino Reale, Vittorio Di Tomaso, A Platform for the Reuse of Public Data in Piedmont
• Corrado Druetta, Stefano Leucci, Open Pedestrian Maps: un “riutilizzo ecologico”
• Aldo Gangemi, Enrico Daga, Alberto Salvati, Gianluca Troiani, Claudio Baldassarre, Linked Open Data for the Italian PA: The CNR Experience
• Sergio Margarita, Riuso di dati pubblici sul patrimonio artistico e monumentale per la promozione culturale
• Giuseppe Rizzo, Federico Morando, Juan Carlos De Martin, Open Data: la piattaforma di dati aperti per il Linked Data

Appendice

• Maria-Teresa Sagri, Panoramica sul Seminario “Open Data nel contesto italiano” (ITTIG/CNR, 13 giugno 2011)
• Abstracts / Riassunti