L’Unione europea riconosce che l’erogazione di finanziamenti pubblici è essenziale per il raggiungimento degli obiettivi dell’Agenda Digitale europea che intende assicurare che entro il 2020: (i) tutti i cittadini europei abbiano accesso a connessioni superiori a 30 Mbit/s (investimenti necessari stimati in 60 miliardi di euro) e ii) almeno il 50% delle famiglie europee sia abbonata a servizi Internet con una velocità di connessione superiore a 100 Mbit/s (investimenti necessari stimati in 270 miliardi di euro).
Pur essenziale, l’intervento pubblico a sostegno della banda larga non può essere illimitato ma deve essere definito dalle autorità nazionali nel rispetto delle norme UE in materia di aiuti di Stato e concorrenza. Per chiarire ed aggiornare il quadro normativo applicabile al settore, la Commissione europea ha avviato una consultazione per la definizione dei nuovi “Orientamenti dell’Unione europea per l’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in relazione allo sviluppo rapido di reti a banda larga” (Orientamenti), che andranno a sostituire le linee guida attualmente vigenti.
Gli Orientamenti ruotano attorno al concetto del “salto di qualità”, più volte richiamato nel documento in consultazione: l’intervento pubblico che configuri un “aiuto di Stato” è ammissibile a condizione che esso risulti indispensabile per fare un “salto di qualità” nella realizzazione delle infrastrutture di banda larga, raggiungendo risultati che non sarebbero altrimenti realizzabili dagli investitori privati e dagli operatori di mercato in generale. Questa l’idea di fondo, che gli Orientamenti sviluppano nelle sezioni riportate in sintesi nel seguito.
Quali misure costituiscono “aiuti di Stato”? Gli Orientamenti ricordano, innanzitutto, che le misure pubbliche possono essere qualificate come “aiuti di Stato” in presenza dei requisiti cumulativi stabiliti dall’art. 107 TFUE ovvero: 1) la misura è concessa mediante risorse “pubbliche” (statali/regionali/di enti locali); 2) la misura conferisce alle imprese un vantaggio economico; 3) detto vantaggio è selettivo e 4) falsa o rischia di falsare la concorrenza; 5) la misura incide negativamente sugli scambi tra Stati membri.
Non sono aiuti di Stati (e dunque esulano dall’ambito di applicazione dell’art. 107 TFUE) gli interventi pubblici conformi al principio dell’“investitore privato operante in un’economia di mercato” esaminato dalla Commissione europea, ad esempio, nel caso Citynet Amsterdam (C 53/2006). In simili ipotesi, è onere delle autorità pubbliche che intendono adottare la misura dimostrare che essa risponde ad una logica di mercato e, dunque, non contiene elementi di aiuto.
Non ricadono nell’ambito di applicazione dell’art. 107 TFUE (secondo la giurisprudenza Altmark C-280/00) neppure le misure che si limitino a compensare i costi relativi alla realizzazione di infrastrutture di banda larga che possano essere qualificate come un “Servizio di Interesse Economico Generale” (SIEG) ai sensi dell’art. 106 TFUE. Si può parlare di un SIEG quando vi sono elementi per ritenere che, in difetto dell’intervento pubblico, non vi sarebbero operatori privati in grado di realizzare l’infrastruttura e garantire la copertura a banda larga adeguata per i cittadini/utenti (da qui, dunque, l’interesse generale alla realizzazione dell’infrastruttura che assume i caratteri di un SIEG). La rete sovvenzionata come SIEG, tuttavia, dovrà essere “passiva” (senza componenti attive), “neutra” (consentendo l’accesso agli operatori con qualsiasi tipo di tecnologia) e “liberamente accessibile”, permettendo un’effettiva concorrenza nel comparto al dettaglio (Orientamenti § 23).
Test per la valutazione dell’ammissibilità degli aiuti di Stato. Le misure che presentano i requisiti indicati dall’art. 107 TFUE e sono, dunque, qualificabili come “aiuti di Stato” devono – in generale – essere preventivamente notificate alla Commissione europea che ne vaglia l’ammissibilità ai fini della loro autorizzazione.
Gli Orientamenti illustrano punto per punto il test che viene svolto in proposito dalla Commissione, e che, in sintesi, si basa sulle seguenti domande:
(a) la misura di aiuto è finalizzata al conseguimento di un obiettivo di interesse comune chiaramente definito? In altri termini, gli aiuti proposti sono intesi a rimediare a un “fallimento del mercato” o a conseguire altri obiettivi?
(b) gli aiuti sono appropriati al raggiungimento dell’obiettivo di interesse comune? (Esistono altri strumenti più adatti? Gli aiuti producono un “effetto di incentivazione” modificando il comportamento delle imprese? Sono proporzionati oppure sarebbe possibile raggiungere il medesimo risultato con un intervento pubblico di minore entità?)
(c) le distorsioni della concorrenza e l’incidenza sugli scambi sono limitate in modo da ottenere un bilanciamento complessivamente positivo?
Applicazione del “test di ammissibilità” alle “reti a banda larga di base”. Nell’applicare il test di ammissibilità, gli Orientamenti distinguono le “reti di base” dalle “reti di accesso di nuova generazione” (NGA).
Per quanto riguarda le reti di base, gli Orientamenti considerano tre situazioni caratteristiche, relative alle “aree bianche”, “grigie” e “nere” (Orientamenti §§ 57-67).
Le “aree bianche” sono zone in cui le infrastrutture a banda larga sono inesistenti e nelle quali è poco probabile che verranno sviluppate nel futuro prossimo. Secondo la Commissione europea, dunque, l’intervento pubblico in simili aree si presume conforme all’interesse comune e può, dunque, essere realizzato previo accertamento – da parte delle autorità nazionali competenti – dell’assenza di investitori privati alternativi.
Le “aree grigie” sono quelle in cui è presente un unico operatore di rete ed è improbabile che nel prossimo futuro venga installata un’altra rete. In questo caso, il sostegno pubblico per la realizzazione di nuove infrastrutture può essere erogato a condizione che si dimostri che: (i) i servizi disponibili non sono offerti a prezzi abbordabili o adeguati a soddisfare il fabbisogno dei cittadini; (ii) gli stessi obiettivi non possono essere raggiunti con misure meno distorsive della concorrenza (compresa una regolamentazione ex ante); (iii) non vi sono altri operatori intenzionati ad investire nell’area interessata e nell’arco del successivo triennio.
Infine, le “aree nere” sono quelle in cui operano almeno due fornitori di servizi di rete a banda larga e la fornitura avviene in condizioni di concorrenza (concorrenza infrastrutturale). In simili ipotesi, secondo la Commissione, è improbabile che l’intervento pubblico apporti ulteriori benefici e, dunque, esso è considerato inammissibile.
Applicazione del “test di ammissibilità” alle reti NGA. Gli Orientamenti riportano la stessa distinzione tra “aree bianche”, “grigie” e “nere” anche con riferimento alle reti NGA (Orientamenti §§ 68-76).
Anche in tal caso, le “aree bianche” sono ammissibili agli aiuti di Stato. Un’analisi più approfondita, invece, è richiesta con riferimento alle “aree grigie”, nelle quali è presente o verrà sviluppata nei tre anni successivi un’unica rete NGA e dove nessun altro operatore ha in progetto di sviluppare una rete simile.
Tra le condizioni che devono essere soddisfatte, per la valutazione dell’ammissibilità della misura con riferimento alle aree bianche e grigie, si richiede – tra l’altro – che “l’aiuto di Stato sia limitato alle infrastrutture NGA passive e neutre. Nel caso in cui il gestore di rete sia anche un operatore di rete a banda larga verticalmente integrato, devono essere introdotte adeguate misure di salvaguardia per evitare conflitti di interesse […]” (Orientamenti § 76).
È considerata “area nera”, in linea di principio, quella in cui sono presenti o verranno sviluppate nei tre anni successivi più reti NGA. In simili casi, la Commissione europea reputa che il sostegno pubblico non sia ammissibile in quanto rischierebbe di generare gravi distorsioni della concorrenza.
Aiuti alle reti a banda larga ultraveloci. Gli Orientamenti forniscono, in conclusione, chiarimenti specifici in merito agli aiuti alle reti a banda larga ultraveloci. Si considera, in proposito, ammissibile l’intervento pubblico nelle aree in cui le reti NGA esistenti o previste non raggiungano ancora l’abitazione dell’utente finale con reti di fibra ottica (Orientamenti §§ 77-79).
Coordinamento a livello nazionale e ruolo delle Authority. Per evitare incoerenze nelle iniziative sviluppate a livello statale, regionale o locale, gli Orientamenti invitano gli Stati membri a elaborare “quadri nazionali” che definiscano i principi di base che devono guidare le iniziative pubbliche, e a rendere note le principali caratteristiche delle reti pianificate (Orientamenti §§ 39-40).
Sempre in ottica di coordinamento, il documento in consultazione sottolinea il ruolo fondamentale che spetta, nella definizione delle misure di sostegno alla banda larga, alle autorità nazionali di regolamentazione con l’ausilio delle autorità garanti della concorrenza per gli aspetti relativi, in particolare, allo svolgimento delle procedure di gara ed all’assegnazione delle risorse pubbliche (Orientamenti §§ 41-42).
Nel quadro definito dagli Orientamenti, si colloca – per l’Italia – la neonata Agenzia per il digitale costituita dal D.L. Sviluppo, centro motore e di coordinamento delle iniziative dell’Agenda digitale in Italia.
