L’Agcom ha sottoposto a consultazione pubblica uno schema di regolamento in materia di classificazione delle opere audiovisive destinate al web e dei videogiochi[1] pubblicandolo, lo scorso 8 maggio, sul proprio sito web. La consultazione e la bozza di documento sono un’occasione per riflettere su temi e attività solo apparentemente minori nel sistema dei media. Inoltre la tecnica normativa adottata merita qualche riflessione. La bozza dovrebbe infatti rappresentare un tassello della riforma del cinema e dell’audiovisivo prevista dalla l. 14 novembre 2016, n. 220, Disciplina del cinema e dell’audiovisivo, che in materia di tutela dei minori è attuata dal d.lgs. 7 dicembre 2017, n. 203 (“Riforma delle disposizioni legislative in materia di tutela dei minori nel settore cinematografico e audiovisivo, a norma dell’articolo 33 della legge 14 novembre 2016, n. 220”).
In via preliminare, occorre riflettere sul titolo in base al quale l’Agcom sarebbe legittimata ad adottare un regolamento su tali ambiti.
La l. 14 novembre 2016, n. 220, recante disciplina del cinema e dell’audiovisivo, e in particolare l’art. 33, delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per la riforma delle disposizioni legislative di disciplina degli strumenti e delle procedure previsti in materia di tutela dei minori nella visione di opere cinematografiche e audiovisive[2].
Più in particolare, l’art. 33, l. 220/2016 individua i principi cui il Governo nell’esercizio della delega dovrà attenersi: a) il principio della responsabilizzazione degli operatori cinematografici in materia di classificazione del film prodotto, destinato alle sale cinematografiche e agli altri mezzi di fruizione ; b) il principio della uniformità di classificazione con gli altri prodotti audiovisivi, inclusi i videogiochi. Entrambi i principi dovranno garantire la tutela dei minori e la protezione dell’infanzia e la libertà di manifestazione del pensiero e dell’espressione artistica.[3] Vale la pena sottolineare che la classificazione dei prodotti, da quelli cinematografici in poi, assolve alla necessaria e meritoria tutela dei minori ma si porta dietro conseguenze rilevanti anche ai fini dei mercati in cui tali prodotti vanno a collocarsi, e quindi, in senso lato, di appetibilità commerciale dei prodotti ai fini di una fruizione da parte di un pubblico più o meno ampio.
Con riferimento all’esercizio della delega in materia di classificazione delle opere cinematografiche il Governo ha adottato il d.lgs. 203/2017 che interviene quindi, principalmente, a ridisegnare la mai amata revisione preventiva dei film[4] con una soluzione che, in ossequio al principio della responsabilizzazione già richiamato, vede effettuare la proposta di classificazione direttamente dagli operatori, salvo successiva verifica della neo-istituita Commissione per la classificazione delle opere cinematografiche[5].
Il d.lgs. 203/2017, all’art. 10, a sua volta delega Agcom ad adottare un regolamento per le «opere audiovisive destinate al web» e per i videogiochi, suscitando qualche perplessità che si cercherà di argomentare [6].
Il d.lgs. 203/2017 effettua una subdelega a soggetto diverso dal Governo, l’Agcom, appunto, che la attuerebbe attraverso, evidentemente, fonti normative non di rango primario. La subdelega non è ignota al nostro sistema costituzionale ma è da limitare ad alcuni casi. In particolare, secondo la giurisprudenza della Corte, l’esercizio del potere di delega a soggetti diversi dal Governo, che attuerebbero tale subdelega attraverso atti che non sono fonti di rango primario, è da ancorare alla natura soggettiva agli organi destinatari della subdelega. Dovrebbe infatti trattarsi di organi espressione del potere politico del Governo, in sostanza i Ministeri, e questo essenzialmente perché non si realizzi, attraverso la subdelega, la mancanza di una assunzione diretta di responsabilità politica da parte del Governo, facendo così venire meno uno degli elementi essenziali su cui si fonda l’art. 76 Cost.[7].
In base a quanto ricostruito, quindi risulta quanto meno anomala e, in realtà, potenzialmente anche illegittima la subdelega ad Agcom che, come ampiamente riconosciuto e commentato, si colloca al di fuori dal circuito democratico-rappresentativo ed è indipendente dal Governo. Peraltro gli ambiti su cui è esercitata la subdelega e i modelli proposti dalla bozza di regolamento dell’Agcom insistono su argomenti di una certa sensibilità, in senso lato politica (si pensi solo all’individuazione dei criteri per la classificazione, non operata dalla legge e nemmeno dal decreto legislativo ma dall’Agcom).
Si segnala inoltre che, la delega contenuta nella l. 220/2016 è anche esplicitamente volta a «prevedere le abrogazioni e modificazioni della normativa vigente». Le abrogazioni ma anche le modificazioni della normativa vigente non possono quindi che intervenire con norma di rango primario, quale appunto un decreto legislativo, e non con un regolamento Agcom (art. 33, c. 2, lett. e) che interviene su aspetti tecnici, ma comunque rilevanti per i settori considerati.
Al di là della legittimazione di Agcom di essere titolare di una subdelega così concepita suscita qualche perplessità anche l’oggetto su cui interviene con la bozza di Regolamento e cioè la classificazione, ai fini della tutela dei minori, riferita alle “opere audiovisive destinate al web” e ai videogiochi. Approfondiamo in questa sede prevalentemente le prime.
Il nuovo apparato definitorio della l. 220/2016 individua il genus delle opere audiovisive ma non include o menziona la categoria delle opere audiovisive “destinate al web”, coniata solo successivamente dal d.lgs. 203/2017, art. 10, e declinata poi come “opera web”, secondo la definizione contenuta nella bozza di regolamento posto in consultazione da Agcom (art. 1, c. 1, lett. e) della bozza di Regolamento Agcom), come distinta dalle altre.
Il d.lgs. 203/2017 opera una forzatura definitoria, introducendo le «opere audiovisive destinate al web» (art. 10) sia rispetto al quadro normativo italiano (e in particolare quello appena disegnato dalla l. 220/2016), sia rispetto al quadro normativo vigente in UE (ma anche a quello futuro, che si sta delineando attraverso la riforma della Direttiva sui servizi di media audiovisivi)[8].
Sul piano formale, di corretta adozione degli atti relativi alla delega, non sembra una scelta condivisibile quella con cui il d.lgs. 203/2017 prima e l’Agcom poi (in quella che è ancora una bozza di regolamento) hanno individuato nuove categorie non esplicitate (opere audiovisive destinate al web)[9] e comunque non adeguatamente definite (videogiochi) dalla legge stessa, fonte su cui si fonderebbe rispettivamente la delega e la subdelega, peraltro introducendo categorie non presenti nel quadro normativo Ue. Rilievo superabile, si dirà, in quanto un decreto legislativo ha (limitati) margini interpretativi rispetto all’oggetto delega conferita. Preoccupa un po’ di più il mancato coordinamento con gli apparati definitori adottati dalla stessa legge 220/2016 nonché dal TUSMAR.
La delega inoltre introduce il principio della responsabilizzazione degli operatori cinematografici in materia di classificazione in relazione al «film prodotto, destinato alle sale cinematografiche e agli altri mezzi di fruizione», e della uniformità di classificazione con «gli altri prodotti audiovisivi, inclusi i videogiochi» (art. 33, c. 2, l. 220/2016). In questa prospettiva l’opera audiovisiva destinata al web sarebbe quindi un film prodotto destinato agli altri mezzi di fruizione e/o un altro prodotto audiovisivo su cui l’Agcom è chiamata, in subdelega, ad adottare un regolamento.
Al di là di questo percorso un po’ accidentato, appare evidente la fragilità di questa definizione visto che tutte le opere sono ormai, alla luce dei ben noti effetti della convergenza tecnologica, potenzialmente, destinate al web.
Non aiuta nemmeno la definizione di opera audiovisiva destinata al web che troviamo, ripetiamo, per la prima volta solo dalla bozza di regolamento dell’Agcom che la declina, più brevemente, come «opera web» e cioè: «l’opera audiovisiva, destinata alla diffusione su reti o servizi di comunicazione elettronica, diversa dall’opera cinematografica e dall’opera televisiva come definite all’art. 2, comma 2 delle “Disposizioni applicative in materia di contributi selettivi di cui all’art. 26 della legge 14 novembre 2016, n. 220”» (art. 1, lett. e) della bozza)[10].
Si intende lo scopo di disciplinare i contenuti veicolati attraverso nuove modalità di fruizione (da Netflix in poi) in modo omogeneo agli altri già noti e disciplinati, sia pure con qualche incertezza, ma la definizione di opera audiovisiva destinata al web e le modalità attraverso cui è stata introdotta nell’ordinamento suscitano più di una perplessità.
[1] I documenti relativi alla consultazione pubblica sono reperibili sul sito dell’AGCOM.
[2] In realtà il testo dell’art. 33 è già in apparente contraddizione con l’art. 1 della stessa legge, che avrebbe limitato gli interventi da realizzare tramite delega al Governo per la tutela dei minori al solo ambito cinematografico («anche attraverso apposite deleghe legislative al Governo, della normativa in materia di tutela dei minori nel settore cinematografico»).
[3] Almeno così sembra evincersi dal tenore letterale dell’art. 33, c. 2, l. 220/2016: «2. Il decreto o i decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: a) introdurre il principio della responsabilizzazione degli operatori cinematografici in materia di classificazione del film prodotto, destinato alle sale cinematografiche e agli altri mezzi di fruizione, e della uniformità di classificazione con gli altri prodotti audiovisivi, inclusi i videogiochi, che garantisca la tutela dei minori e la protezione dell’infanzia e la libertà di manifestazione del pensiero e dell’espressione artistica […]. e) prevedere le abrogazioni e modificazioni della normativa vigente in contrasto con la nuova normativa per la classificazione dei film per le sale cinematografiche, degli altri prodotti audiovisivi che vengono trasmessi alla televisione pubblica e privata e sulla rete internet e dei videogiochi posti in vendita».
[4] L. 21 aprile 1962, n. 161, “Revisione dei film e dei lavori teatrali” e d.P.R. 11 novembre 1963, n. 2029, “Regolamento di esecuzione della legge 21 aprile 1962, n. 161, sulla revisione dei film e dei lavori teatrali”.
[5] Per una analisi di questi aspetti si rinvia a M. Ramajoli, Cinema e libertà: dalla censura preventiva al movie rating system, in Aedon, 1, 2018.
[6] Art. 10, d.lgs. 203/2017, “Classificazione delle opere audiovisive destinate al web e dei videogiochi”: «1. Con regolamento dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, adottato entro centoventi giorni dalla data di pubblicazione del presente decreto, sentito il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, è disciplinata la classificazione delle opere audiovisive destinate al web e dei videogiochi. 2. La classificazione di cui al presente articolo è finalizzata ad assicurare il giusto e equilibrato bilanciamento tra la tutela dei minori e la libertà di manifestazione del pensiero e dell’espressione artistica. In particolare, il regolamento di cui al presente articolo è adottato nel rispetto: a) dei principi di cui all’articolo 2, comma 1, del presente decreto; b) delle disposizioni, in quanto compatibili, degli articoli 34 e 35 del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177, e successive modificazioni, anche con specifico riguardo alla definizione di accorgimenti tecnici idonei ad escludere che i minori vedano normalmente opere vietate, e delle relative sanzioni ivi previste; c) degli standard e delle migliori pratiche internazionali del settore, con particolare riferimento ai sistemi di classificazione maggiormente diffusi, tra i quali il PEGI, Pan European Game Information – Informazioni paneuropee sui giochi».
[7] Si veda da ultimo C. Cost., sent. 104/2017 che afferma che «Entro questa cornice unitaria – emergente dalla delega interpretata in chiave anche sistematica e teleologica – deve essere inquadrata la discrezionalità del legislatore delegato, il quale è chiamato a sviluppare, e non solo ad eseguire, le previsioni della legge di delega», e che «Questa Corte ha già avuto modo di precisare, in alcune occasioni, che non integra di per sé una sub-delega dell’esercizio del potere legislativo, illegittima ai sensi dell’art. 76 Cost., la circostanza che le norme del decreto delegato, senza attribuire la potestà di emanare disposizioni con forza di legge all’esecutivo (sentenza n. 139 del 1976), conferiscano agli organi di tale potere il compito di emanare normative di tipo regolamentare (sentenza n. 79 del 1966), disposizioni di carattere tecnico (sentenza n. 106 del 1967) o atti amministrativi di esecuzione (ordinanza n. 176 del 1998; per ulteriori esemplificazioni, sentenze n. 66 del 1965 e n. 103 del 1957)». A parere di chi scrive da ciò non deriva che si possa subdelegare in ogni caso, in violazione del mandato derivante dalla legge delega in quanto, nel caso considerato dalla Corte e, si ritiene, anche nel caso della delega esercitata con d.lgs. 203/2017 e quindi dalla bozza di regolamento Agcom: « A tale compito il decreto legislativo si è sottratto, devolvendo tutte le scelte sostanziali agli atti ministeriali, che vengono emanati con il concorso di organi amministrativi, ma non di quelli parlamentari, senza assunzione diretta di responsabilità politica da parte del Governo (art. 95, secondo comma, Cost.) e al di fuori del termine previsto per l’esercizio della delega».
[8] Proposta di Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio recante modifica della direttiva 2010/13/UE relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti la fornitura di servizi di media audiovisivi in considerazione dell’evoluzione delle realtà del mercato Bruxelles, 25 maggio 2016, COM (2016) 287 final. Anche lo scenario di riforma a livello Ue della direttiva sui servizi di media audiovisivi introduce nuove categorie di fornitori di servizi, quali il «servizio di piattaforma per la condivisione di video», ma il quadro che emerge dalle riforme e proposte recenti non sembra in linea con questi nuovi profili Ue ancora in corso di definizione. Si sottolinea che la bozza di riforma della Direttiva dei servizi media Ue esprime un deciso e trasversale favor per la coregolamentazione.
[9] Un precedente, non del tutto fausto, è costituito dal controverso Regolamento Agcom in materia di diritto d’autore che li include nella definizione di “opera digitale”: Agcom, Del. 680/13/CONS, art. 1, c. 1, lett p): «“opera digitale”: un’opera, o parti di essa, di carattere sonoro, audiovisivo, fotografico, videoludico, editoriale e letterario, inclusi i programmi applicativi e i sistemi operativi per elaboratore, tutelata dalla Legge sul diritto d’autore e diffusa su reti di comunicazione elettronica».
[10] L’opera web sembra richiamare piuttosto la definizione di “opera digitale” adottata dall’Agcom nel Regolamento sul diritto d’autore, su cui la giurisprudenza di merito e costituzionale nel frattempo intercorsa non ha fugato compiutamente alcune riserve. Agcom, Del. 680/13/CONS, art. 1, c. 1, lett p): «“opera digitale”: un’opera, o parti di essa, di carattere sonoro, audiovisivo, fotografico, videoludico, editoriale e letterario, inclusi i programmi applicativi e i sistemi operativi per elaboratore, tutelata dalla Legge sul diritto d’autore e diffusa su reti di comunicazione elettronica»
