Digital divide e Covid-19: torna il diritto di accesso ad Internet

1. Introduzione

La recente emergenza sanitaria, innescata a livello mondiale dal Covid-19, ha portato ad un’ampia riflessione su diversi aspetti giuridici, tra i quali la disuguaglianza digitale e il possibile riconoscimento costituzionale del diritto di accesso ad Internet.

In questa delicata fase, Internet, infatti, non è stato più considerato da molti luogo di “confortevole solitudine” (usando le parole del sociologo Zygmunt Bauman), ma un singolare e forte alleato, utile per lo smart working, per l’e-learning, per il tanto dibattuto contact tracing e la riservatezza dei dati personali. Tuttavia, se da un lato Internet ha sostenuto l’attività economico-produttiva del Paese ed ha aiutato a ridurre le distanze tra istituzioni, enti, soggetti, famiglie, amici, dall’altro ha reso più evidenti e forti le disuguaglianze sociali e/o digitali presenti nel Paese [1].

Digital divide, letteralmente “divario digitale”, è un’espressione che cristallizza la situazione della popolazione divisa tra chi ha accesso ad Internet e chi no. Non si tratta, però, di una mera distinzione tra “haves and have-nots”, bensì descrive una condizione molto più ampia di diversità dovuta a molteplici fattori: territoriali, economici, culturali, anagrafici e tecnologici.

Non avere la possibilità o la capacità di poter accedere ai contenuti di Internet, oggi, vuol dire non poter esercitare appieno la maggior parte dei diritti collegati alla cittadinanza.

Evidenziato quindi il ruolo di Internet come elemento di congiunzione di ognuno di noi ad una nuova dimensione partecipativa, se già a condizioni normali il divario digitale si manifesta dunque come una vera e propria forma di disuguaglianza sociale, il fenomeno assume ben altra portata durante l’emergenza epidemiologica da Covid-19 [2].

Il diritto di accesso ad Internet è un tema di gran rilievo che ha impegnato la dottrina nell’ultimo decennio, sia in ambito nazionale che internazionale, e torna oggi di grande attualità.

2. Il diritto di accesso ad Internet: uno sguardo comparato

Considerando preliminarmente il panorama giuridico internazionale, molteplici sono stati gli sforzi di enucleare i diritti e i principi legati all’accesso alla Rete. Basti pensare all’Internet Bill of Rights, redatto dall’Internet Governance Forum nel dicembre 2010 o al documento di maggiore rilevanza sul tema: il Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression di Frank La Rue [3], presentato nel maggio 2011 allo Human Rights Council dell’ONU; al punto 85 del detto Report si legge: «Given that the Internet has become an indispensable tool for realizing a range of human rights, combating inequality, and accelerating development and human progress, ensuring universal access to the Internet should be a priority for all States. Each State should thus develop a concrete and effective policy, in consultation with individuals from all sections of society, including the private sector and relevant Government ministries, to make the Internet widely available, accessible and affordable to all segments of population».

Allo stesso modo nel Report dell’OSCE del 2011 intitolato “Freedom of Expression on the Internet”, Ms. Dunja Mijatović [4] precisa che “Everyone should have a right to participate in the information society and states have a responsibility to ensure citizens’ access to the Internet is guaranteed”.

Qualche anno fa il diritto di accesso ad Internet è stato definito, nella Risoluzione dell’UNHR del giugno 2016 “The Promotion, Protection and Enjoyment of Human Rights on the Internet” [5], come diritto umano ed è stato affermato che gli Stati dovrebbero approntare una serie di misure che abbiano il precipuo scopo di incrementare e migliorare la partecipazione dei cittadini e di eliminare le cause del digital divide.

Dalla lettura ed analisi di tali documenti ne discende che, a livello internazionale, l’accesso ad Internet è stato qualificato come un diritto fondamentale della persona, talvolta come diritto umano.

Anche a livello europeo vi è stato il tentativo di ideare un approccio comune agli Stati membri in tema di accesso ad Internet. Il Parlamento europeo ha, infatti, adottato diverse Raccomandazioni sul tema, tra le quali la Raccomandazione del 26 marzo 2009 [6] sul rafforzamento della sicurezza e delle libertà fondamentali su Internet, in cui è stato rimarcato che Internet dà «pieno significato alla definizione di libertà di espressione» e che «può rappresentare una straordinaria possibilità di rafforzare la cittadinanza attiva».

Merita di essere citato anche il pacchetto di Direttive europee in materia di comunicazioni, meglio conosciuto come “Telecoms Package” del 2002, poi emendato nel corso del 2009, diretto ad incrementare il livello di liberalizzazione delle telecomunicazioni. Concentrando l’attenzione sul tema che qui ci riguarda, in tali atti viene riconosciuto come primario ed essenziale il diritto di accesso ad Internet con riferimento all’istruzione, all’esercizio pratico della libertà di manifestazione del pensiero ed all’accesso all’informazione.

Importante, infine, il Regolamento (UE) 2015/2120, che stabilisce misure riguardanti “l’accesso a un’Internet aperta” [7], disciplina la neutralità della Rete e, in questo senso, introduce anche l’articolo 3 sul diritto degli utenti ad accedere a “informazioni e contenuti” tramite il servizio di accesso ad Internet.

Sembra, quindi, che l’Unione europea abbia voluto con tali interventi concedere al diritto di accesso ad Internet una protezione giuridica pari a quella garantita ad altri diritti e libertà, dotando tale diritto quindi di una propria autonomia. Tuttavia, nonostante il tentativo sia stato più che valido, esso è rimasto su un piano puramente astratto. Infatti, essendo stato riconosciuto solo in via di principio e non essendo stato previsto alcun obbligo formale di inserimento della banda larga, gli effetti che sono seguiti dall’applicazione della disciplina adottata nei diversi Stati membri in materia di accesso ad Internet sono del tutto disomogenei.

Nei vari ordinamenti giuridici nazionali diversi sono stati gli approcci di inserimento del diritto di accesso ad Internet al loro interno. Ad esempio, Stati come la Spagna, Finlandia, Estonia, hanno trattato l’accesso a Internet quale diritto che si traduce nell’accesso alla banda larga da parte di tutti i cittadini e al servizio universale.

In altri Paesi, invece, si registrano importanti iniziative in cui l’accesso a Internet è stato disciplinato con legge ordinaria.

Soltanto la Grecia ha provveduto ad inserire nella propria Costituzione l’accesso ad Internet come diritto fondamentale in senso stretto.

In Francia (con la famosa sentenza HADOPI), negli U.S.A. ed in Costa Rica, infine, è stata la giurisprudenza costituzionale di ciascun Paese a riconoscere, esplicitamente o implicitamente, il diritto di accesso alla rete.

Infine, nella recente pronuncia della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo del 17 gennaio 2017 [8], con la quale la Lituania è stata condannata per aver impedito ad un carcerato l’accesso a Internet al fine di seguire un corso universitario online promosso dal Ministero, è stato evidenziato il «valore di Internet come servizio pubblico» e la sua «importanza per il godimento di una serie di diritti umani», così ritenuti essenziali.

3. E l’ordinamento italiano?

Per quanto riguarda l’ordinamento italiano, nel tentativo di rispondere al quesito se il diritto di accesso ad Internet possa qualificarsi come diritto autonomo, sono state avanzate diverse teorie. Nei primi anni ‘80, la dottrina lo considerava una mera libertà, assumendo, quali parametri di riferimento, i principi di cui agli artt. 15 e 21 Cost.. È il principio della cosiddetta “libertà informatica[9]”, diritto che «è diventato una pretesa di libertà in senso attivo, non libertà ‘da’ ma libertà ‘di’, che è quella di valersi degli strumenti informatici per fornire e ottenere informazioni di ogni genere. È il diritto di partecipazione alla società virtuale, che è stata generata dall’avvento degli elaboratori elettronici nella società tecnologica: è una società dai componenti mobili e dalle relazioni dinamiche, in cui ogni individuo partecipante è sovrano nelle sue decisioni[10]».

Secondo altri autori, invece, l’accesso ad Internet dovrebbe essere configurato come un diritto sociale di rango primario, ovvero come pretesa soggettiva a prestazioni pubbliche[11], un servizio che dovrebbe essere garantito ai cittadini dallo Stato, soggetto incaricato di rimuovere gli ostacoli cognitivi ed infrastrutturali che rendono impossibile il pieno sviluppo della persona umana entro la dimensione digitale.

Nel corso degli ultimi anni sempre più l’accesso alla rete Internet rappresenta, infatti, il modo con il quale il soggetto si relaziona con i pubblici poteri, e quindi esercita i suoi diritti di cittadinanza; “negare l’accesso a Internet, ovvero renderlo costoso e quindi esclusivo, significa precludere l’esercizio della più parte dei diritti di cittadinanza”[12]. Si pensi al Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) e alla legge n. 4 del 2004 (nota come “legge Stanca”), relativa alle disposizioni per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici, entrambi esempi di azioni volte a contrastare il digital divide cognitivo.

Alla luce della veloce crescita ed espansione di Internet, è stata, negli ultimi anni, proposta la via della riforma costituzionale. Una prima proposta venne formulata dal Prof. Rodotà, poi trascritta in un progetto di Legge di revisione costituzionale (S. 2485). L’idea era quella di introdurre nel testo della Costituzione un art. 21bis dal seguente tenore: “Tutti hanno eguale diritto di accedere alla Rete Internet, in condizione di parità, con modalità tecnologicamente adeguate e che rimuovano ogni ostacolo di ordine economico e sociale. La legge stabilisce provvedimenti adeguati a prevenire le violazioni di cui al Titolo I parte I”. Tuttavia, tale considerazione del diritto di accesso ad Internet, quale diritto fondamentale, in un’ottica comparata, secondo alcuni studiosi, non avrebbe riscontro pratico e sarebbe incongrua nonostante lo stretto collegamento con la libertà di manifestazione del pensiero, di cui il diritto d’accesso viene considerata una possibile declinazione in una versione “tecnologicamente evoluta”; per cui, questa formulazione non ha trovato riscontro favorevole di una parte della dottrina[13]. Inoltre, è stato messo in luce come una revisione dell’art. 21 Cost. in tal senso non abbia la capacità concreta di contribuire all’eliminazione del digital divide infrastrutturale e cognitivo.

Qualche anno dopo, vi fu una seconda proposta di riforma costituzionale presentata al Parlamento italiano e da questo recepita (n.  1561 del 10 luglio 2014 al Senato e n. 2816 del 14 gennaio 2015 alla Camera), volta al riconoscimento, in un art. 34 bis, dell’accesso ad Internet come diritto sociale: «Tutti hanno eguale diritto di accedere alla rete internet in condizioni di parità e con modalità tecnologicamente adeguate. La Repubblica promuove le condizioni che rendono effettivo l’accesso alla rete internet come luogo dove si svolge la personalità umana, si esercitano i diritti e si adempiono i doveri di solidarietà politica, economica e sociale. La limitazione di tale diritto può avvenire, con le garanzie stabilite dalla legge, solo per atto motivato dell’autorità giudiziaria. È riconosciuta la neutralità della rete internet. La legge determina le condizioni affinché i dati trasmessi e ricevuti mediante la rete internet non subiscano trattamenti differenziati se non per fini di utilità sociale e riconosce la possibilità di utilizzare e di fornire apparecchiature, applicativi e servizi di propria scelta».

Anche questa proposta, però, se da un lato rilanciò il dibattito sul diritto di accesso a Internet nel nostro Paese, fu contrastata, nuovamente, da molta parte della dottrina.

Il 28 luglio 2015 è stata, invece, approvata dalla Commissione per i Diritti e i Doveri in Internet la “Dichiarazione dei diritti in Internet”, in cui il diritto di accesso ad Internet viene qualificato come diritto fondamentale. L’art. 2 enuncia: “Il diritto di accesso è un diritto fondamentale della persona e condizione per il suo pieno sviluppo individuale e sociale. Ogni persona ha eguale diritto di accedere a Internet in condizioni di parità, con modalità tecnologicamente adeguate e aggiornate che rimuovano ogni ostacolo di ordine economico e sociale. Il diritto fondamentale di accesso a Internet deve essere assicurato nei suoi presupposti sostanziali e non solo come possibilità di collegamento alla Rete. L’accesso comprende la libertà di scelta per quanto riguarda dispositivi, sistemi operativi e applicazioni anche distribuite. Le Istituzioni pubbliche garantiscono i necessari interventi per il superamento di ogni forma di divario digitale tra cui quelli determinati dal genere, dalle condizioni economiche oltre che da situazioni di vulnerabilità personale e disabilità.”.

4. Conclusioni

Tornando ai nostri giorni, l’inarrestabile crescita ed evoluzione della tecnologia e delle potenzialità espresse dalla rete Internet, giunto alla fase del web 3.0, non può che generare, e di fatto sta generando, divisioni sociali, problema che il costituzionalismo dovrebbe risolvere.

Dopo anni di dibattiti, proprio in questi giorni di ben nota emergenza sanitaria, sociale ed economica, il Presidente del Consiglio dei Ministri, durante una conferenza stampa, è tornato a parlare di diritto di accesso ad Internet, sottolineando la sua natura di diritto fondamentale e come al giorno d’oggi l’accesso ad Internet sia lo strumento di diffusa partecipazione più concreto ed efficace offerto ai cittadini per le diverse necessità della vita quotidiana.

Da queste breve analisi della situazione giuridica in materia di diritto di accesso ad Internet e dall’osservazione della triste realtà che l’Italia sta affrontando, due sono gli ostacoli su cui sarebbe necessario soffermarsi per superare l’impasse. In primo luogo, a monte del problema, quello infrastrutturale, garantendo in maniera uniforme al Paese la disponibilità della banda larga o ultra-larga.

Il secondo, a valle, forse più delicato, relativo al fattore culturale, ossia l’analfabetismo informatico e digitale, ed al disagio sociale ancora oggi vissuto da una larga parte della popolazione che non ha le capacità economiche minime per accedere alla disponibilità di mezzi informatici e di telefonia mobile.

Affinché l’accesso ad Internet sia effettivo, al fine di garantire una nuova ed auspicata dimensione partecipativa di tutti i cittadini ed al fine di annullare quanto più possibile il digital divide, entrambi gli ostacoli devono essere recuperati parallelamente.

La crisi attuale ha mostrato chiaramente i limiti operativi del Paese, costretto a muoversi per l’emergenza occorsa. Occorre, invece, guardare al futuro con una capacità di progettazione e pianificazione strategica di sviluppo industriale e tecnologico del Paese che miri al welfare ed all’adeguamento normativo del sistema di leggi ordinarie e, se del caso, costituzionali che tengano conto dei livelli di bisogni e regolamentazioni di questo nuovo terzo millennio.

[1] Ha commosso tutti la storia di Giulio, un bambino toscano di 12 anni costretto a spostarsi da casa per seguire le lezioni online. Tra i tanti, https://www.ilmessaggero.it/italia/coronavirus_lezioni_online_campagna_giulio_giovannini_12_anni_toscana-5174403.html.

[2] L. GIANNINI, Coronavirus, ora il digital divide minaccia i diritti fondamentali, in https://www.agendadigitale.eu, 31 marzo 2020.

[3] https://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/17session/A.HRC.17.27_en.pdf.

[4] https://www.osce.org/fom/105522?download=true.

[5] https://digitallibrary.un.org/record/845728#record-files-collapse-header.

[6] https://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2009-0194+0+DOC+XML+V0//IT.

[7] https://op.europa.eu/it/publication-detail/-/publication/8fdf5d08-93fc-11e5-983e-01aa75ed71a1.

[8] https://archiviodpc.dirittopenaleuomo.org/d/5275-monitoraggio-corte-edu-gennaio-2017.

[9] Cfr. V. FROSINI, La protezione della riservatezza nella società informatica, nel vol. Privacy e banche dei dati, a cura di N. Matteucci, Bologna, 1981, nel vol. Informatica diritto e società, Milano, 1992.

[10] V. FROSINI, L’orizzonte giuridico dell’Internet, in Il diritto dell’informazione e dell’informatica, n. 2, 2000.

[11] P. TANZARELLA, Accesso a Internet: verso un nuovo diritto sociale?,in Atti del Convegno annuale dell’Associazione “Gruppo di Pisa”: “I diritti sociali: dal riconoscimento alla garanzia. Il ruolo della giurisprudenza”, Trapani, 8 – 9 giugno 2012, www.gruppodipisa.it.

[12] T. E. FROSINI, L’accesso a Internet come diritto fondamentale, in Internet: regole e tutela dei diritti fondamentali, by O. Pollicino, E. Bertolini and V. Lubello, RULES Research Unit Law and Economics Studies, Paper No. 2013‐12, pag. 40.

[13] O. POLLICINO, Audizione del 24 febbraio 2015 presso la 1a Commissione permanente (Affari Costituzionali) del Senato della Repubblica; G. DE MINICO, Internet Regola e anarchia, 2012.