Tre priorità nel settore delle comunicazioni su cui intervenire in questo “scorcio” di Legislatura

1. La XVI Legislatura della Repubblica Italiana, iniziata con la prima seduta delle Camere il 29 aprile 2008, si era aperta con molte aspettative riguardo a possibili innovazioni nel settore della comunicazione. L’attività del Governo aveva, inoltre, fatto ipotizzare la possibilità di realizzare importanti riforme, identificando in particolare la banda larga e le reti di nuova generazioni come due obiettivi prioritari.
Il cd. Rapporto Caio, commissionato dal Governo e presentato dall’allora sottosegretario On. Romani il 12 marzo 2009 sembrava, quindi, il preludio ad iniziative importanti. Il Rapporto, significativamente intitolato “Portare l’Italia verso la leadership europea nella banda larga. Considerazioni sulle opzioni di politica industriale” si articolava in una serie graduata di azioni ed intereventi in materia di banda larga e di reti di nuova generazioni tali da consentire, secondo gli obiettivi del piano stesso, non solo il recupero del ritardo accumulato ma anche, nel caso in cui si fosse proceduto con decisione, anche l’acquisizione di una posizione di leadership a livello europeo.
Alle azioni di politica industriale di medio – periodo, si univano specifiche misure di sostegno della domanda e dell’offerta. Tra di esse si potevano annoverare anche le novità in materia di amministrazione digitale nonché il Piano straordinario per la digitalizzazione della giustizia.
L’ammodernamento della rete ed il sostegno alla domanda ed all’offerta nel settore delle nuove tecnologie non erano però gli unici campi d’azione su cui, inizialmente, il Governo sembrava volersi concentrare.
Nel settore radiotelevisivo si attendeva e si annunciava, infatti, anche un’accelerazione della migrazione verso la trasmissione digitale attraverso la definizione di nuovi piani regionali, Lo switch off della trasmissione analogica avrebbe dovuto consentire, infatti, un rapido aumento delle frequenze disponibili, una nuova assegnazione sia a livello nazionale che locale e, quindi, in sintesi una maggiore liberalizzazione del mercato radiotelevisivo.
Infine ci si poteva aspettare un nuovo intervento sulla RAI. Una possibilità, in questo caso non un intervento annunciato, che si fondava sulla constatazione che il Testo Unico della Radiotelevisione (nella quale era confluita la Legge Gasparri) era stato approvato dal precedente Governo Berlusconi III e che, dunque, era lecito attendersi che una volta ritornato maggioranza avrebbe provveduto ad attuare le previsioni in materia di privatizzazione della RAI
D’altra parte il Governo Prodi II – nei due anni scarsi in cui era rimasto in carica – non era riuscito a modificare la disciplina in questione né aveva provveduto ad attuarla.
 
2. Le cose non sono andate propriamente secondo le aspettative.
I motivi sono noti e sono quelli dell’aggravarsi della crisi economica (internazionale ed interna) e della sfarinatura della maggioranza parlamentare uscita dalle elezioni.
Per quanto riguarda la banda larga e le reti di nuova generazione i passi in avanti sono stati davvero pochi. Di fatto, praticamente nessuna delle misure previste nel Rapporto Caio è stata attuata. Da un lato gli operatori del settore hanno contratto gli investimenti e rinviato i progetti di ammodernamento. Da un altro lato, non vi è stato un impiego di risorse pubbliche per incentivare l’azione dei privati.
Al contrario le poche risorse stanziate sono state, infine, spostate su capitoli di bilancio ritenuti, con l’aggravarsi della crisi, più carenti. Questa situazione di incertezza non ha accresciuto la propensione degli operatori privati ad intervenire, stretti tra il rischio di effettuare investimenti non remunerativi e l’attesa di incentivi sempre sul punto di giungere.
Le cose sono andate certamente meglio, anche se non in modo pienamente soddisfacente, per quanto riguarda gli impegni comunitari.
Si è, infatti, riusciti a portare in porto la trasposizione della direttiva in materia di servizi audio media (con la sorpresa di un intervento in materia di diritto d’autore foriero di molte polemiche), ma non, invece, la trasposizione del Telecom Package, vale a dire del pacchetto di riforme adottato a livello europeo per rafforzare la competizione ed i diritti degli utenti nel settore delle comunicazioni elettroniche.
Anche per l’assegnazione di nuove frequenze ci sono state luci ed ombre.
Nel settore della telefonia mobile si è, infatti, proceduto alla assegnazione di nuove frequenze nonostante il fatto che esse fossero ancora in parte occupate dalle televisioni locali, in attesa del completo e non anticipato switch over. Questo è avvenuto con l’adozione da parte dell’AGCOM di un meccanismo d’asta a offerta multipla simultanea ascendente, che ha effettivamente portato un buon successo in termini di ricavi.
Nel settore della radiotelevisione l’assegnazione delle frequenze si è invece complicata ed è ancora in corso. Qui, il modello di assegnazione scelto è stato quello del beauty contest. Si è cioè deciso di assegnare le frequenze sulla base dei programmi d’investimento proposti dai competitori, quindi, rinunciando – non senza voci dissonanti e perplessità – ad ottenere un corrispettivo.
La procedura è attualmente ancora in corso.
Nessuna riforma, invece, si è avuta in materia di RAI. Né di natura legislativa né di natura politica. Il contratto di servizio è giunto ad approvazione solo il 6 aprile del 2011 cioè a metà del triennio di vigenza (2008-2010) ed in esso non si è presa in grande considerazione la Comunicazione della Commissione del 2009 con cui erano giunte richieste per una riarticolazione dell’offerta di servizio pubblico alla luce delle nuove tecnologie.
Al contrario, la gestione della società, sia in termini di organizzazione sia di programmazione è stata oggetto di uno scontro politico senza alcuna soluzione di continuità che ha vissuto un momento di culmine nella sostituzione del direttore generale.
Gli esercizi di bilancio 2008, 2009 e 2010 si sono conclusi tutti in perdita.
In particolare, per gli anni 2008 e 2009 è stato il bilancio separato del servizio pubblico a pesare sugli esiti complessivi. Recentemente per la RAI si è annunciata la strada del risanamento con la nomina di un nuovo direttore generale specificamente incaricato di mettere in ordine i conti aziendali, ma senza la definizione di nuovi strumenti o poteri per realizzare gli obiettivi.
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3. Lo sfarinamento della maggioranza di governo uscita dalla elezioni ha, infine, portato alla caduta del Governo Berlusconi IV ed all’insediamento di un nuovo Governo, presieduto da Mario Monti.
Il Governo Monti, come tutti sanno, ha un obiettivo principale: quello di mettere in sicurezza i conti pubblici, garantendo gli impegni presi dall’Italia in sede europea.
L’orizzonte di durata è breve considerando che al termine della legislatura mancano solo 16 mesi. La solidità politica è di difficile previsione. L’impressione è che qualora volesse intervenire, al di fuori dell’obiettivo economico, la stabilità del medesimo potrebbe rivelarsi inversamente proporzionale all’ampia maggioranza raccolta in Parlamento. Questo non esclude, tuttavia, che si possano verificare anche interventi nel settore delle comunicazioni che possano essere, comunque, sostenuti dalle forze politiche in Parlamento.
Per la verità, due novità sono già presenti nel D.L. 201/2011, pubblicato nella G.U. del 6 dicembre scorso, cd. decreto “salva Italia”.
La prima novità riguarda la consistente riduzione dei commissari dell’AGCOM. Questa modifica entrerà rapidamente a regime posto che il rinnovo dell’Autorità è prevista per la prossima primavera. Il decreto legge prevede che i Commissari siano quattro e non più otto. Per cui il nuovo Consiglio dell’Autorità sarà composto da 5 membri (i quattro commissari ed il Presidente dell’Autorità) e le due Commissioni da 3 membri ciascuno (due commissari ed il Presidente).
La seconda novità è la riforma dei contributi all’editoria, con la fine dei contributi diretti a partire dal 1 gennaio 2014. La nuova disciplina dovrà, in questo caso, essere oggetto di un nuovo intervento.
Vi sono, però, altre priorità su cui potrebbe essere auspicabile un intervento già in questo scorcio di legislatura. Qui di seguito si vogliono indicare, tra i molti altri possibili, tre ambiti che sembrano prioritari.
Il primo ambito di intervento è la trasposizione sul piano interno della normativa europea cd. Telecom Package. La legge comunitaria 2010 prevede la riapertura della delega legislativa già in precedenza aperta e scaduta. Il Governo ha aperto il 9 dicembre 2011 una consultazione pubblica, che scadrà il prossimo 20 dicembre, sugli schemi di decreto legislativo che andranno a modificare il Codice delle comunicazioni elettroniche ed il Codice per la protezione dei dati personali.
Essi devono essere adottati senza indugio per due ragioni.
Primo perché il termine per la trasposizione è già scaduto il 29 maggio 2011 e la Commissione Europea ha già inviato le proprie richieste in forma di “parere motivato” sul ritardo all’Italia (nonché a Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Francia, Germania, Grecia, Olanda, Polonia, Portogallo, Repubblica ceca, Romania, Slovenia, Spagna e Ungheria), avvertendo che chi non recepirà integralmente la nuova normativa rischia di essere deferito alla Corte di giustizia dell’Unione Europea e di vedersi comminare le relative sanzioni pecuniarie.
Secondo perché il pacchetto normativo europeo contiene misure di ulteriore liberalizzazione dei mercati delle comunicazioni che, a costo zero, potrebbero offrire un sostegno alla debole crescita europea ed a quella italiana.
Terzo perché vi sono in esso nuove ed importanti norme a protezione dei consumatori ed a tutela dei dati personali degli utenti.
Il secondo ambito di intervento improcrastinabile è quello della RAI.
Occorre, infatti, mettere mano, in particolare alla situazione economica dell’azienda, studiando da un lato nuovi meccanismi di contenimento dei costi e dall’altro nuove modalità di erogazione del servizio pubblico.
L’intervento non può essere solo governativo, ma chiama in causa il Parlamento.
La “grande coalizione all’italiana” può, infatti, essere propizia aldilà delle sue indubbie difficoltà per agire laddove governi politici e maggioranze più o meno coese non sono mai riuscite.
Non è opportuno, in questo momento, sciogliere il dubbio tra la privatizzazione o il mantenimento del controllo pubblico dell’azienda. A meno che non ci sia un’insperata convergenza delle forze politiche su questo punto, si tratta di una scelta, che è conveniente rinviare alla prossima legislatura.
L’obiettivo immediato può, però, essere forse anche più ambizioso: quello di rendere la società più efficiente e competitiva sul mercato.
Se infatti, è accettabile che in un periodo di crisi, anche una società di proprietà dello Stato incontri delle serie difficoltà, non lo è che essa performi, da un punto di vista economico, costantemente peggio degli altri operatori presenti sul mercato. La giustificazione dei costi del servizio pubblico o delle limitazioni pubblicitarie non può più essere accettata.
Se si può modificare, per far fronte ad esigenze finanziarie, il sistema pensionistico o assistenziale a maggior ragione si può immaginare una riduzione della programmazione di servizio pubblico e delle strutture specificamente dedicate. Occorre cioè prendere atto che il livello erogabile deve essere corrispondente alle risorse rese disponibili dal canone e dalla pubblicità.
Peraltro, in un momento in cui in Parlamento si discute dell’introduzione a livello costituzionale dell’obbligo del pareggio di bilancio, si deve necessariamente prevedere per le società pubbliche rigidi meccanismi premiali e sanzionatori per gli amministratori ed i dirigenti che non compiano con gli obiettivi economici prefissati.
Il terzo ambito di intervento è quello della banda larga e delle reti di nuova generazione.
Certamente non si immagina che sia possibile intraprendere, nella fase economica attuale e con le limitazioni di bilancio esistenti, un programma di massicci investimenti pubblici.
Preso atto di questo occorre cambiare prospettiva.
In primo luogo, bisogna cessare la politica degli annunci e delle successive ritirate in merito a possibili investimenti di denaro pubblico nel settore. Meglio magari pochi programmi, ma certi piuttosto che promesse che, alla luce delle gravi incertezze di prospettiva economica, non si è sicuri di poter mantenere. Contemporaneamente, occorre approfondire il confronto con gli operatori per una programmazione di medio periodo degli investimenti che intendono compiere. Definizione, se possibile, di meccanismi premiali e di copertura dei rischi tecnologici per gli operatori che prevedono maggiori i investimenti.
In secondo luogo, occorre coordinarsi e fare sistema con le autonomie locali, possibilmente preferendo alla cooperazione bilaterale una cooperazione multilaterale. Questo sia perchè è a livello regionale (ed infra-regionale) che, in questi anni, si sono sperimentati programmi europei e nazionali con gli operatori per allargare la copertura e per alleviare il digital divide di alcune aree del Paese sia perché è necessario far circolare le best practices ed evitare inutili duplicazioni.
Infine, occorre predisporre la copertura dei programmi europei ai quali le autonomie locali dovessero poter concorrere. Per questo potrebbe essere opportuno il sostegno prioritario ad un fondo presso il Ministero dello Sviluppo Economico dedicato ai programmi locali nell’ambito dell’Agenda Digitale italiana.